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Médico-social. Des précisions sur les pouvoirs de l’administration s’agissant des reversements à effectuer en cas de fermeture d’établissement ou de service (Cour administrative d’appel de Lyon, 15 décembre 2016, n° 13LY03101 et Cour administrative d’appel de Paris, 7 mars 2016, n° 14PA00832)

Médico-social. Des précisions sur les pouvoirs de l’administration s’agissant des reversements à effectuer en cas de fermeture d’établissement ou de service (Cour administrative d’appel de Lyon, 15 décembre 2016, n° 13LY03101 et Cour administrative d’appel de Paris, 7 mars 2016, n° 14PA00832)

Deux décisions de la Cour administrative d’appel de Lyon et de celle de Paris apportent des éclairages très importants sur la mise en œuvre des obligations de reversements issues de l’article L 313-19 du Code de l’action sociale et des familles

 

Pour rappel, l’article L 313-19 du CASF dispose que

 

« En cas de fermeture définitive d’un établissement ou d’un service géré par une personne morale de droit public ou de droit privé celle-ci reverse à une collectivité publique ou à un établissement privé poursuivant un but similaire les sommes affectées à l’établissement ou service fermé, apportées par l’Etat, par l’agence régionale de santé, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ou par les organismes de sécurité sociale, énumérées ci-après :

 

1° Les subventions d’investissement non amortissables, grevées de droits, ayant permis le financement de l’actif immobilisé de l’établissement ou du service. Ces subventions sont revalorisées selon des modalités fixées par décret ;

 

2° Les réserves de trésorerie de l’établissement ou du service constituées par majoration des produits de tarification et affectation des excédents d’exploitation réalisés avec les produits de la tarification ;

 

3° Des excédents d’exploitation provenant de la tarification affectés à l’investissement de l’établissement ou du service, revalorisés dans les conditions prévues au 1° ;

 

4° Les provisions pour risques et charges, les provisions réglementées et les provisions pour dépréciation de l’actif circulant constituées grâce aux produits de la tarification et non employées le jour de la fermeture ;

 

5° Le solde des subventions amortissables et transférables ;

 

6° En cas de non-dévolution des actifs immobilisés au repreneur de l’établissement ou du service fermé, les plus-values sur les actifs immobilisés ayant fait l’objet d’amortissements pris en compte dans les calculs des tarifs administrés.

 

La collectivité publique ou l’établissement privé attributaire des sommes précitées peut être :

 

  1. a) Choisi par le gestionnaire de l’établissement ou du service fermé, avec l’accord de l’autorité ou des autorités ayant délivré l’autorisation du lieu d’implantation de cet établissement ou service ;

 

  1. b) Désigné par l’autorité compétente de l’Etat dans le département, en cas d’absence de choix du gestionnaire ou de refus par l’autorité ou les autorités mentionnées au a.

 

L’organisme gestionnaire de l’établissement ou du service fermé peut, avec l’accord de l’autorité de tarification concernée, s’acquitter des obligations prévues aux 1° et 3° en procédant à la dévolution de l’actif net immobilisé de l’établissement ou du service. »

 

 

La décision de la Cour administrative de Lyon

 

Dans cette affaire, l’association requérante estimait notamment que le Préfet avait commis une erreur de droit en laissant à l’ARS le soin de calculer le montant des reversements dus sur le fondement de l’article L 313-19 et ainsi en n’épuisant pas sa compétence. Ce premier argument est balayé par la Cour administrative d’appel, qui constate que si le Préfet a pu consulter l’ARS ou se servir de données comptables traitées par celle-ci, c’est bien lui qui a décidé du montant des sommes à reverser et en a désigné le bénéficiaire.

 

L’association estimait également que l’établissement désigné par le Préfet ne poursuivait pas un but similaire à elle, dans la mesure où l’établissement fermé était un foyer de vie pour personnes handicapées alors que l’établissement bénéficiaire des sommes à reverser était une maison de retraite. Cet argument est rejeté également, car la Cour relève que la maison de retraite bénéficiaire des sommes litigieuses « avait également une activité d’accueil, de gestion et d’hébergement de personnes adultes handicapées ». Au-delà des faits de l’espèce et de l’appréciation portée par la Cour administrative sur la similitude entre les missions des deux établissements, cette décision est intéressante car elle prouve qu’il entre bien dans la mission du juge de contrôler la similarité des buts poursuivis entre l’institution qui reverse les sommes visées à l’article L 313-19 du CASF et celle qui en bénéficie.

 

Cour Administrative d’appel de Lyon, 15 décembre 2016, n° 13LY03101

 

 

 

 

La décision de la Cours administrative d’appel de Paris

 

Cette décision précise quant à elle l’étendue des garanties procédurales dont dispose l’association devant procéder aux reversements, la nature des fonds litigieux et la qualification juridique des transferts de patrimoine entraînés par la mise en œuvre de l’article L 313-19 du CASF.

 

Concernant le premier point, la Cour administrative d’appel relève qu’un arrêté de dévolution pris en application de l’article L 313-19 ne rentre pas dans les prévision de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public (devenu l’article L 211-2 du Code des relations entre le public et l’administration) , dans la mesure où il n’emporte pas de restriction à l’exercice d’une ou plusieurs libertés publiques, n’est pas constitutif de mesures de police ou de tutelle, n’a pas pour objet de retirer des décisions créatrice de droit ou de refuser l’octroi d’une autorisation et ne constitue pas une sanction. La Cour en conclut en premier lieu qu’il n’a donc pas à être motivés et en second lieu qu’il ne rentre pas dans le champ d’application des  dispositions de l’article 24 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (codifié sous les articles L 121-1 et L 121-2 du Code des relations entre le public et l’administration), qui soumet au contradictoire les décisions entrant dans le champ de l’article 1er de la loi du 11 juillet 1979.

 

Il en résulte, en résumé, que la Cour considère qu’un arrêté de dévolution n’a ni à être motivé ni à être soumis au principe du contradictoire.

 

Concernant le deuxième point, la Cour considère que les sommes visées à l’article L 313-19 du Code de l’action sociale et des familles, dans la mesure où elle sont issues de la tarification qui détermine la charge financière que les personnes publiques auront à supporter pour assurer le fonctionnement de l’établissement, « constituent des fonds publics qui n’ont pas vocation à s’incorporer au patrimoine général de l’organisme gestionnaire qui n’en est pas propriétaire mais seulement le dépositaire ».

 

Autrement dit, la Cour administrative d’appel établit une distinction entre un patrimoine propre de l’association, procédant de ressources d’origine privées, et les financements d’origine publique qui constituent une sorte de patrimoine d’affectation dont l’organisme gestionnaire n’est pas véritablement propriétaire.

 

Enfin, à l’association qui estimait que les arrêtés de dévolution méconnaissaient la liberté contractuelle en ce sens où ils la contraignaient à faire aux organismes bénéficiaires des donations sans y avoir consenti, la Cour rétorque en substance que les sommes litigieuses n’étant pas la propriété de l’association, l’obligation de reversement n’impliquait pas qu’elle consentît des donations aux organismes bénéficiaires.

 

La Cour estime donc en substance que la mise en œuvre de l’article L 313-19 peut procéder uniquement d’un acte unilatéral de l’administration, qui se suffit en quelque sorte à lui-même, et n’a pas à être complété, au plan civil, par des donations consenties aux organismes bénéficiaires.

 

Au total, cette décision apporte des enseignements très importants sur l’étendue des pouvoirs de l’administration. L’état du droit en ressort très déséquilibré au détriment de l’administré, en l’occurrence l’organisme gestionnaire faisant l’objet de l’arrêté de dévolution, qui apparaît particulièrement dépourvu de moyens de défense face à une administration toute puissante.

 

Cour administrative d’appel de Paris, 7 mars 2016, n° 14PA00832

 

Laurent Cocquebert, avocat associé